Модели оказания бесплатной юридической помощи. Международная практика

Проблемы, с которыми сталкивается Россия в попытках наладить бесплатную юридическую помощь, отнюдь не уникальны – их приходится так или иначе решать всем странам. Особенно сложное положение у государств Центральной и Восточной Европы. Все они в большей или меньшей степени разделяют с Россией наследие социалистической системы права и правоприменения, но им нужно быстро реформировать всю систему юридической помощи, чтобы удовлетворить требованиям и стандартам Евросоюза. Как это делать и какие проблемы при этом приходится решать, – обсуждалось на двух форумах в Будапеште в декабре 2002 г.1 и в феврале 2005 г2 .
Материалы этих форумов и доклад Центра содействия правосудию3 и послужили основой настоящего обзора.
Сравнительный анализ позволил выявить несколько основных проблем и недостатков действующих систем юридической помощи во всех странах (включая, как видно из предыдущего материала, и России). Вот главные из них.
Бесплатная юридическая помощь предоставляется лишь по нескольким категория дел – тем, по которым защита является обязательной по закону. Но даже многие уголовные дела под эту категорию не подпадают, хотя по ним может назначаться наказание в виде лишения свободы. С другой стороны, отсутствуют четкие критерии малообеспеченности как условия доступа к бесплатной юридической помощи. В результате круг лиц, которые могут претендовать на бесплатную юридическую помощь, оказывается неоправданно широк, в то время, как финансовые ресурсы, выделяемые на эти цели, напротив, очень ограничены. Хроническая нехватка ресурсов порой вообще сводит на нет реальное право на бесплатную юридическую помощь для кого бы то ни было.
Вторая общая проблема, которая лишь отчасти связана с первой, – низкое качество бесплатной юридической помощи. Дисциплинарные жалобы на низкое качество адвокатских услуг подаются сравнительно редко, но данные опросов говорят, что клиенты часто не удовлетворены работой назначенных адвокатов. Так, в Польше в 2000–2001 гг. лишь 15% обвиняемых, которых защищали адвокаты по соглашению, были не удовлетворены качеством предоставленных услуг, в то время как для назначенных адвокатов этот показатель составлял 35%. По многим другим исследованиям показатели неудовлетворенности работой адвокатов по назначению еще ниже. К тому же действующие нормы часто вообще не гарантируют участия адвоката во многих процессуальных действиях на стадии предварительного расследования. Адвокат, работающий по соглашению с клиентом, может добиваться своего участия в подобных действиях, но адвокат по назначению этого делать не станет. В результате многие права малообеспеченных обвиняемых оказываются защищены куда хуже, чем права более состоятельных граждан. Ситуация еще усугубляется непрозрачностью выбора назначаемых адвокатов: судебные и следственные власти могут привлекать адвокатов по собственному выбору, и часто это бывают наиболее “пассивные” адвокаты, которые не создают лишних хлопот.
По мнению специалистов, все это – следствие боле общих системных недостатков. Один из них – отсутствие в большинстве стран единого и самостоятельного в своих действиях руководящего органа по предоставлению бесплатной помощи, который был бы способен принимать решения по конкретным делам и формулировать общую политику. Отсюда и непрозрачность бюджетов систем юридической помощи: соответствующие ассигнования обычно входят в бюджет министерства юстиции, перераспределяются и направляются в районные и региональные суды и включаются в общую сумму вместе с другими расходами. Результат такого положения дел – полная зависимость системы бесплатной юридической помощи от правоохранительных органов, ведущая к конфликту интересов и к стремлению сэкономить на юридической помощи.
В странах Центральной и Восточной Европы эти системные недостатки пытаются свести к минимуму, совершенствуя законодательное регулирование. В нескольких странах, где ранее различные аспекты бесплатной юридической помощи регулировались не связанными между собой положениями гражданско-процессуального и уголовно-процессуального кодексов, законов об административных процедурах, об адвокатуре, законов о бюджете и т.п., – были приняты единые законодательные акты, регулирующие предоставление такой помощи с единой точки зрения. В числе прочего, в принятых законах была значительно расширена сфера действия права на получение бесплатной юридической помощи – например, установлено, что всем малоимущим обвиняемым помощь в уголовных делах предоставляется не только в случаях обязательной защиты, но и по многим другим категориям дел. Предусматривается и бесплатная юридическая помощь в гражданских и административных делах, причем не только на стадии судебных слушаний, но на всех этапах производства по делу, а также во внесудебных процедурах. Целью изменений было не только расширить право на реальный доступ к правосудию для малоимущих граждан, но и развить конкурентность, эффективность и прозрачность системы.
Общей чертой для всех проводимых в этих странах реформ была важная роль гражданского общества. Роль эта варьируется: это и собственно предоставление бесплатной юридической помощи неправительственными организациями без привлечения финансовых средств из государственных бюджетов, и исследование и оценка методов и системы, и лоббирование государственной политики в области бесплатной юридической помощи4 и сотрудничество с правительством в осуществлении реформы. В Венгрии предусмотрена даже возможность финансировать из государственного бюджета бесплатной юридической помощи услуги, оказываемые НПО и университетскими юридическими клиниками.

Модели оказания юридической помощи

Работа адвокатов по назначению

Самая распространенная модель бесплатной юридической помощи, особенно в уголовном процессе, – назначение адвокатов. В странах Центральной и Восточной Европы эта модель является доминирующей, а в России – по существу, единственной. Система эта наиболее проста для правоохранительных органов, но плохо обеспечивает защиту прав и интересов клиента. Отмечают ее серьезные недостатки:
– если адвокаты заинтересованы в получении дел, их зависимость от судов, полиции и прокуратуры в этом вопросе часто заставляет их лавировать между интересами клиента и желанием поддерживать хорошие отношения с судьями, полицейскими или прокурорами, которые его назначили;
– если адвокаты в деле не заинтересованы и воспринимают его как обузу, они нередко откровенно пренебрегают своими обязанностями, оставляя клиента, по существу, без защиты, а порой своими неявками затягивая процесс;
– подзащитные, которые осведомлены о порочной практике назначения адвокатов, зачастую меньше доверяют им и менее склонны полагаться на них. Это может еще больше затруднить предоставление качественной защиты клиентам:
– адвокаты обычно назначаются не на весь процесс в целом, а на отдельные его стадии, а в этих условиях даже добросовестному защитнику трудно защитить права своего клиента в полном объеме.
Часть этих недостатков можно устранить, наладив процедуру назначения адвокатов под руководством какого-либо независимого административного, координационного или контрольного органа. Во многих странах таким органом является некоммерческая организация, в других он создается по инициативе центральных и региональных властей, но является независимым, хотя и тесно связаным с правительством. Упрощенной разновидностью такой системы может служить создание в рамках палаты адвокатов небольшого подразделения, которое бы занималось распределением дел среди адвокатов исходя из принципа ротации, необходимой для данного типа дел квалификации и уровня нагрузки на адвоката. Но такие недостатки, как выплата вознаграждения лишь за ограниченное число действий защиты, как внимание лишь к соблюдению формальностей, а не к реальным действиям по защите клиента, нереально низкие тарифы и вызванная ими крайняя незаинтересованность адвоката в работе – не исправить никакими изменениями в порядке назначения защитника.
Эти и многие другие недостатки системы назначений порождают интерес к другим моделям, успешно опробованным в разных странах.

Офис общественного (государственного) защитника

Данная модель предполагает существование специального государственного органа, оказывающего бесплатную юридическую помощь. Адвокаты, работающие в таком офисе, являются штатными работниками и получают постоянную зарплату, а не вознаграждение за ведение конкретных дел. Штат такого кабинет может включать также и юристов, не имеющих статуса адвоката, и даже сотрудников без специального юридического образования – они выполняют работу, не требующую специальных юридических знаний, но отнимающую немало времени. Это могут быть помощники адвокатов, социальные работники, секретари, а, в некоторых случаях и бывшие следователи. Например, бывший следователь может проводить собственное расследование, помощник юриста – подбирать материал для защиты по делу, секретарь – организовывать встречи, а социальный работник – налаживать контакты с родственниками и свидетелями, чтобы те могли содействовать защите по делу. Это поддерживает заинтересованность адвокатов в работе, снижает общую сумму издержек и повышает эффективность оказываемой помощи.
Существуют также кабинеты общественных защитников, специализирующиеся на определенных категориях дел или отдельных категориях клиентов – например, на оказании помощи несовершеннолетним, на делах, связанных с домашним насилием или делах, в которых принимают участие лица с психическими расстройствами.
Адвокаты могут предпочесть работу в государственных или негосударственных офисах общественных защитников по самым разным причинам: по моральным соображениям, из-за стабильности и предсказуемости такой работы и доходов, из-за нежелания тратить время и силы на поиск частных клиентов. Молодых адвокатов часто привлекает возможность получить полезный опыт перед тем, как заняться частной практикой.
Адвокаты из государственных кабинетов общественных защитников являются государственными служащими, но это не создает конфликта интересов, поскольку кабинет ни структурно, ни финансово никак не связан с государственными органами, заинтересованными в исходе дел (теми, которые могут выступать стороной в процессе).
Существуют и негосударственные кабинеты общественных защитников. Они могут создаваться по инициативе адвокатских ассоциаций или общественных организаций или государственных органов, отвечающих за оказание бесплатной юридической помощи. В восточноевропейских странах, где подобных органов не существует, инициативы по усовершенствованию системы оказания бесплатной юридической помощи исходят от органов государственной власти и правозащитных организаций.
Многие исследователи утверждают, что офис общественного защитника не только предоставляет более качественную юридическую помощь, но и обходится дешевле (в расчете на одно дело), чем работа адвокатов по назначению, поскольку общественные защитники могут участвовать в нескольких делах при одном визите в суд, кабинеты могут быть расположены территориально рядом с судами, административные расходы меньше, продуктивность работы и предсказуемость затрат выше.
Офис общественных защитников был в порядке эксперимента создан в 2000 г. в Шауляе (Литва). Это была первая в регионе адвокатская контора, чья деятельность направлена исключительно на обеспечение защиты подозреваемых и обвиняемых, начиная с момента ареста и вплоть до судебного разбирательства и пересмотра дела апелляционным судом по тем уголовным делам, по которым, в соответствии с законодательством Литвы, участие адвоката является обязательным.
До учреждения офиса сотрудники прокуратуры и следственных органов тратили порой, по их собственным словам, до 30% рабочего времени на то, чтобы уговорить адвокатов участвовать в делах, по которым юридическое представительство является обязательным. Судьи жаловались, что им регулярно приходится откладывать слушания и разбирательства из-за неявки назначенных адвокатов, без присутствия которых судебное заседание было бы признано незаконным. Во многих случаях отсутствие адвоката едва не приводило к освобождению из-под стражи тех обвиняемых, которые, по их мнению, должны были находиться под арестом до суда, поскольку истекали максимально допустимые законом сроки предварительного заключения. Председатель суда в Шауляе сообщил, что пятеро адвокатов офиса взяли на себя около половины из тех дел, по которым предусмотрена бесплатная юридическая помощь, в том числе примерно 80% дел, находящихся на стадии следствия и требующих присутствия адвоката. В прокуратуре подтвердили, что офис снял с них значительную часть нагрузки.
Ведение дел в офисе организовано по вертикальной схеме: адвокат по мере возможности остается с клиентом с момента поступления дела в контору до завершения дела, включая его рассмотрение в апелляционном суде. Таким образом адвокаты не меняются от этапа к этапу. Проводившаяся оценка свидетельствует, что адвокаты прилагают для защиты своих клиентов больше усилий, чем это обычно делает назначенный адвокат. А если учитывать и все скрытые издержки на назначение адвокатов и на последующий учет и оформление оплаты, – услуги государственных адвокатов обходятся не дороже, чем работа адвокатов, назначенных ex officio.

Контрактная система

Региональные и местные органы власти или структуры, отвечающие за предоставление юридических услуг, могут заключать договоры с юридическими фирмами или местными ассоциациями юристов на оказание юридической помощи гражданам по уголовным делам. Иногда подобные договоры заключаются и с некоммерческими правозащитными организациями и индивидуальными адвокатами. При заключении договора оговаривается или число дел, по которым клиентам будут предоставлены бесплатные адвокаты, и/или фиксированная оплата за каждое дело. Контракты могут заключаться по результатам проведения открытого конкурса. Во многих странах существуют специфические требования к составлению контрактов. Так, в Англии контракт на предоставление услуг по бесплатной юридической помощи включает разнообразные требования по гарантиям качества. Фирмы подвергаются аудиторским проверкам по таким критериям, как качество процессуальных документов и бизнес-планов, механизмы финансового контроля, кадровая политика (в частности, наличие должностных инструкций, процедур оценки персонала, политики равных возможностей, контроля работы сотрудников и др.), качество делопроизводства, качество ведения дел, умения и навыки лица, контролирующего работу персонала. Учитываются и такие факторы, как “удовлетворение потребностей клиентов” – наличие специальных процедур протоколирования и подтверждения информации, списков утвержденных “поставщиков” (например, экспертов, к которым обращаются за консультациями по определенным специальным вопросам), и “ориентация на качество” – наличие в фирме процедуры подачи и рассмотрения жалоб и процедур определения удовлетворенности клиента. Все эти требования не только обременительны, но и сопряжены порой с немалой бюрократической волокитой. Однако адвокатские образования идут на это – сама высота планки делает участие в программе весьма престижным и полезным для репутации фирмы.
Комиссия контролирует также качество ведения конкретных дел. Для этого были разработаны особые “критерии ведения дела” – специальные контрольные вопросы, основываясь на которых обученный наблюдатель, даже не являющийся квалифицированным адвокатом, может по материалам дела оценить работу адвоката.
Любопытный “гибрид” системы управления государственного защитника и контрактной системы действует в Израиле. Там независимость системы гарантирует состав Коллегии государственного защитника, уполномоченной контролировать работу Управления государственного защитника (УГЗ) и назначать его главу. В состав коллегии входят министр юстиции (председатель), один отставной судья Верховного суда, адвокат по уголовным делам, избранный Национальным Советом Ассоциации адвокатов, адвокат по уголовным делам, назначенный Министром юстиции с согласия председателя Ассоциации адвокатов, и один ученый-правовед, специализирующийся по уголовному праву. Управление располагает штатом собственных (“внутренних) адвокатов и имеет исключительные полномочия заключать контракты с частными адвокатами для представления интересов неимущих обвиняемых. Заинтересованные юристы должны в письменном виде подать заявление, чтобы быть включенными в список государственных защитников. УГЗ не только проверяет их квалификацию и изучает рекомендации, но и требует пройти специальные подготовительные курсы. На местах действует система, позволяющая внутренним адвокатам Управления наблюдать за тем, как частные адвокаты исполняют свои обязанности. Окружной государственный защитник может заменить частного адвоката, а в экстренных случаях – даже отстранить его от дел в качестве государственного защитника.
В любой момент наготове и группа дежурных государственных защитников, которых в экстренном порядке направляют в тюрьмы или полицейские участки для опроса и консультирования неимущих задержанных. Тот же защитник затем продолжает представлять интересы задержанного в суде при слушании дела и во многих случаях продолжает вести дело вплоть до завершения. С введением этой системы немедленно сократились сроки задержания, санкционируемые магистратами для проведения допросов, а многие полицейские стали охотно освобождать подозреваемых еще до истечения 24-часового срока, в течение которого им по закону разрешено допрашивать подозреваемых без судебного ордера.
Интересны способы, с помощью которых пытаются бороться с главным недостатком этой системы – ее дороговизной. Когда под влиянием экономических трудностей бюджет Управления сократился, там не стали сокращать зарплату штатных адвокатов, опасаясь лишиться квалифицированных работников. Вместо этого была увеличена нагрузка на одного штатного общественного защитника и расширена контрактная система, обходящаяся дешевле. Но, поскольку относительно скромная оплата не всегда соответствует сложности дела, адвокаты нередко стремятся побыстрее завершить его в ущерб интересам клиентов. Поэтому Управление, как правило, использует контрактную систему для ведения относительно простых дел или тех дел, которые представляются в суд в массовом количестве. Для этих последних был создан специальный правовой институт – “дни массового представления дел в суд”. В такие дни на рассмотрение конкретному судье представляют большое количество относительно простых дел. Адвокат в один и тот же день встречается в суде с обвиняемыми и просматривает доказательства по каждому делу, чтобы впоследствии заключить сделку о признании вины или добиться другого благоприятного решения по делу. “Дни массового представления дел в суд” распределены между адвокатами в соответствии с графиком дежурств Плата за каждый такой день фиксирована и не зависит от количества рассматриваемых дел.
Все обвиняемые, чьи дела рассматриваются в порядке “массового представления дел в суд”, получают право на бесплатную юридическую помощь независимо от их экономического положения или тяжести обвинения. Однако имущие клиенты и при этом предпочтут являться в суд со своим личным адвокатом, а не соглашаться на “конвейерный” подход, при котором адвокату сложно тщательно проверять доказательства и разрабатывать стратегию защиты для каждого случая.
Эти решения позволили снизить ежегодные затраты при росте числа клиентов. А чтобы не допускать снижения качества работы, УГЗ чаще направляет своих внутренних адвокатов на судебные заседания, в которых выступают внештатные защитники, и усиливает требования к отчетам по каждому делу. В частности, любая сделка о признании вины, в результате которой клиенту будет назначено наказание в виде реального лишения свободы, должна быть предварительного одобрена Управлением.

Система JUDICARE

Данная система распространена в англо-саксонской системе права. Ее можно описывать по аналогии с системой страховой медицины MEDICARE: государство оплачивает услуги любого адвоката, выбранного самим клиентом, исходя из среднего размера гонорара за ведение определенного дела или средней почасовой ставки. Захочет ли конкретный адвокат участвовать в деле – зависит исключительного от него самого.
Порядок финансирования услуг по каждому конкретному делу позволяет жестко контролировать качество работы и издержки. Но для этого требуется зачастую громоздкий аппарат. Многие страны, применяющие эту модель, например, ЮАР, столкнулись с серьезными трудностями при применении системы оплаты за каждое дело (см. ниже). В таких ситуациях заинтересованность адвокатов в работе по данной схеме резко снижалась.
Система JUDICARE позволяет добиться большей независимости адвокатов и здоровой конкуренции среди них, но сталкивается порой с теми же проблемами, что и модель с назначением: адвокаты часто бывают незаинтересованы в работе по делам, за которые платит государство, поскольку расценки бывают ниже, чем при обычном договоре.

Работа pro bono

Эта модель означает, что работа адвоката никак не компенсируется. Обычно такая помощь организуется самими адвокатскими образованиями без участия государства. В некоторых случаях регулярное выполнение определенного объема бесплатной юридической помощи является необходимым условием членства в ассоциации адвокатов. В США многие крупные юридические фирмы требуют от своих адвокатов оказывать бесплатные услуги и даже устанавливают обязательное количество часов работы по предоставлению бесплатных юридических услуг.
Однако услуги pro bono могут удовлетворить лишь небольшой процент спроса на бесплатную юридическую помощь. Следует оговориться, что в странах, где работа pro bono не является обязательным требованием, лишь немногие адвокаты согласны оказывать бесплатную юридическую помощь по сложным делам, требующим много времени и усилий. Скорее, эта модель работает, когда необходимо получить консультацию, совет или представительство по рутинным делам. Некоторые из стран Восточной Европы в настоящее время экспериментируют с обязательной для адвокатских образований работой pro bono. Законопроект такого рода, выдвинутый в Украине, уже вызвал критику со стороны адвокатов5 .

Юридические клиники

Среди моделей бесплатной юридической помощи иногда упоминают “юридические клиники”, действующие при юридических вузах и факультетах. В тех странах, где прохождение практики по гражданским и уголовным делам является обязательным элементом юридического образования, делаются специальные исключения из квалификационных требований, чтобы позволить студентам оказывать юридические услуги определенным категориям клиентов по отдельным видам дел. Во всех случаях студенты работают под руководством профессиональных юристов.

Условия применимости моделей

Разумеется, сам вопрос о предпочтительности какой-то модели в общем виде некорректен. Во-первых, огромную роль играют конкретные условия каждой страны и даже местности, включая финансовые возможности, правовую культуру, традиции, возрастной, национальный и социальный состав населения, количество практикующих юристов и т.п. Во-вторых, в любой сколько-нибудь успешной системе бесплатной юридической помощи действует комбинация различных моделей.
Однако в разных условиях разные модели могут быть более или менее пригодны, и выбрать оптимальное их сочетание – сложная задача.
Среди важнейших факторов, определяющих применимость той или иной модели, обычно упоминают особенности законодательства, в частности, процессуальные нормы, влияющие на трудоемкость работы адвоката; объем и структуру юридических потребностей граждан; тип предоставляемых услуг. Так, Роджер Смит, директор организации “Правосудие” (Великобритания) заметил в своем докладе на Форуме, что в Англии юридическая помощь традиционно была сосредоточена на частном праве и семейных исках, а в настоящий момент она переориентируется на публичное право и законодательство о социальном обеспечении. Для всех этих проблем контрактная система подходит лучше других. Иные системы, особенно те, которые в той или иной форме больше используют коммунальные юридические центры, уделяют больше внимания законодательству о социальном обеспечении. Так происходит в Нидерландах, Австралии и канадской провинции Онтарио. Модель адвокатов на зарплате в целом больше подходит для ситуаций, когда преобладают рутинные или предсказуемые дела: они легче вписываются в рамки бюрократических организаций. В частности, гораздо большее, по сравнению с Великобританией, число сделок о признании вины в США может объяснять, почему в США конторы государственных защитников процветают, а в Великобритании стали появляться лишь в последнее время (хотя есть и другая причина – традиционно более важная роль профессионального сообщества частнопрактикующих юристов в системе юридической помощи Великобритании).
Немалое значение имеет и развитость самой системы бесплатной юридической помощи. Так, считает Смит, принятая сегодня в Англии и в Уэльсе контрактная модель помощи по уголовным делам имеет смысл для Англии с ее длинной историей участия в юридической помощи большого числа частнопрактикующих юристов. А для судебной системы, которая только начинает развивать эти услуги, подобная модель, вероятно, окажется чересчур усложненной. Для тех судебных систем, которые вводят у себя новую модель предоставления юридической помощи по уголовным делам или пытаются придать новый импульс старой модели, может показаться привлекательным обращение к частнопрактикующим юристам или адвокатам на зарплате. Последнее обычно обходится дешевле в расчете на одно дело, за возможным исключением сельских районов, где число дел может быть относительно невелико.
Многие отмечают роль географического фактора. В относительно небольших городах целесообразно бывает использовать кабинеты общественного защитника. В больших городах, возможно, лучше всего организовать несколько маленьких кабинетов общественных защитников и заключить контракты с юридическими фирмами (адвокатскими образованиями) в каждом районе, либо использовать модель защиты по назначению, или же комбинировать все вышеназванные варианты. В удаленных и малодоступных или сельских районах издержки по содержанию кабинета общественного защитника будут слишком велики. Для юридической помощи жителям таких районов обычно используют адвокатов по назначению. Если спрос на бесплатную помощь позволяет содержать одного-двух адвокатов, то предпочтительно заключение контракта. Координационный совет или администрация кабинета общественных защитников могут распределять дела между такими адвокатами и контролировать их работу.
Демографический фактор. Важнейшим фактором при конструировании системы бесплатной юридической помощи является количество и концентрация населения в регионе. В некоторых странах на этот счет существуют даже определенные “стандарты”. Например, в США кабинет общественного защитника существует в каждом округе с численностью населения более 750 тыс. человек, а контрактная модель характерна для районов, численность населения которых не превышает 50 тыс. В Израиле кабинеты общественного защитника существуют в больших, густонаселенных городах, в то время как адвокаты по назначению работают в сельских районах.
Доходы населения являются одним из основных факторов, определяющих спрос на бесплатную юридическую помощь, а развитость рынка адвокатских услуг – важнейшим фактором, определяющим предложение, т.е. склонность адвокатов участвовать в программах подобной помощи. Так, в районах, где подобный рынок хорошо развит, многие адвокаты полностью зависят от работы по назначению. Напротив, в районах с неразвитым рынком услуг существует необходимость создания дополнительных механизмов оказания юридической помощи
Финансовые соображения. В настоящее время не существует исследований, которые бы с очевидностью показывали экономические преимущества той или иной модели при равных условиях. Стоимость модели будет определяться совокупностью таких факторов, как структура тарифа, максимальное количество часов, затрачиваемых на ведение дела, нагрузка на одного адвоката и т.п. Однако представляется важным учитывать и скрытые издержки каждой модели.
Уровень и структура преступности. Высокий уровень преступности в регионе требует достаточного количества адвокатов, которые смогут предоставить качественную помощь. Немаловажным является и учет преступлений, характерных для данного района/региона.
Культурные особенности и традиции в области доступа к правосудию оказывали сильное влияние на организацию системы предоставления бесплатной помощи.

Опыт ЮАР:
“пусть расцветают все цветы”

Как уже отмечалось, ни одна развитая система бесплатной юридической помощи не может основываться на какой-то одной модели. В этом отношении весьма интересен опыт ЮАР, которая также начинала с одной доминирующей модели – традиционной для англосаксонских систем модели контрактов и JUDICARE, но под влиянием обстоятельств была вынуждена развернуть одну из самых внутренне разнообразных систем такого рода. В чем-то ситуация ЮАР, пожалуй, даже ближе к России, чем ситуация стран Центральной Европы: огромная социально-экономическая, географическая и демографическая неоднородность населения, невысокая правовая культура значительной части населения, финансовые ограничения. Правда, есть там то, чего нет в России: традиционно высокая юридическая культура правящих элит, традиция активного участия юридического сообщества в политической и социальной жизни и в гражданском обществе, сильные местные общины. А еще – вполне независимый и пользующийся авторитетом в обществе и в юридическом сообществе Совет по юридической помощи, который руководит системой помощи и не боится экспериментировать. С этими поправками, видимо, и следует мысленно переносить тамошний опыт на наши реалии.

Оплата услуг частных адвокатов

В течение многих лет бесплатная помощь обеспечивалась в основном контрактами с частными адвокатами и системой “JUDICARE”. Однако в ЮАР (в отличие, например, от того же Израиля) подобные схемы оказались значительно дороже, чем работа адвокатов на зарплате. Поэтому, когда с принятием новой Конституции число ходатайств о получении помощи стало стремительно расти, прежний подход пересмотрели. Сперва Совет пытался найти способы сократить расходы при обращении к частным адвокатам. Попытки установить фиксированную сумму оплаты за одно дело натолкнулось на нежелание адвокатов работать по новой системе. Правда, некоторые юридические фирмы предлагали проводить конкурсы на лучшую цену и утверждали, что могли бы вести дела за более низкую цену, чем адвокаты на зарплате. Но Совет принял решение кардинально сократить расходы на систему направлений и перейти преимущественно к системе штатных адвокатов. Дело в том, что система направлений к частным адвокатам, независимо от цены на услуги, может работать лишь при наличии мощной административной структуры и бухгалтерской системы, и при этом рост бюджетных ассигнований не должен отставать от роста спроса на услуги. Если всего этого нет, система попросту распадается из-за недовольства адвокатов постоянными длительными задержками с выплатой вознаграждений.

Государственные защитники

В 1990 г., после широкой дискуссии с различными ассоциациями адвокатов, была запущена экспериментальная программа государственных защитников. Предварительные расчеты, в соответствии с которыми каждый государственный защитник может вести приблизительно 200 уголовных дел в год, подтвердились. Услуги по одному делу в рамках программы обходились примерно в полтора раза дешевле, чем при направлении клиентов частным адвокатам. При этом 57% дел были выиграны, а в 90% дел о передаче на поруки было получено положительное решение. В настоящее время государственные защитники работают в 40 магистратских судах и ежемесячно ведут по 20 дел. Но и при том, что услуги защитников на зарплате обходятся дешевле услуг частных адвокатов, полностью оформленная сеть офисов государственных защитников требует слишком больших затрат. Эту систему необходимо сочетать с другими методами.

Услуги поверенных-интернов юридических фирм в сельской местности

В 1995 г. Совет по юридической помощи заключил соглашение с правозащитной неправительственной организацией “Адвокаты за права человека” о проведении экспериментального проекта. Совет договаривался с частными адвокатскими фирмами о том, что те примут практикантов–поверенных из сельской местности, предоставляющих юридические услуги в нескольких сельских поселках, а Совет будет оплачивать их работу. Поверенный-интерн должен проводить ежемесячно как минимум 10 новых бесплатных консультаций в рамках юридической помощи от лица Совета и один день в неделю тратить на работу по поручению местной общины. В большинстве случаев интерны занимались уголовными делами, но вели и некоторые гражданские дела, в частности, бракоразводные. Эта модель оказалась очень эффективна с точки зрения затрат. Ее можно применять в тех странах, где выпускники юридических факультетов обязаны пройти интернатуру, прежде чем будут допущены к юридической практике. Особенно привлекательна такая модель для стран, где большая часть населения проживает в сельской местности и в небольших городах, а также для тех районов, где спрос на юридическую помощь невелик.

Юридические клиники

В 1993 г. будущим адвокатам и поверенным, имеющим необходимую квалификацию, было разрешено получать практический опыт не только в адвокатских конторах, но и в ходе выполнения работы для местных общин. Такая работа может выполняться и в юридических клиниках, аккредитованных при провинциальных юридических обществах. Директором подобной клиники обязательно должен быть адвокат с достаточным опытом практической работы. Он выступает в региональных и высших судах, а поверенные-интерны – в районных. В 1996–1997 гг. благодаря этой программе прошли квалификационный тест и получили разрешение заниматься юридической практикой 150 кандидатов в поверенные, около половины из них – женщины, а 60% ранее относились к бесперспективным группам.
Было подсчитано, что средние расходы на одно дело в юридических клиниках составили меньше половины аналогичных расходов в системе направлений частным адвокатам и существенно меньше, чем расходы на в модели с участием государственных защитников. При этом уровень обслуживания, который обеспечивают в нижестоящих судах поверенные-интерны из юридических клиник Совета, часто оказывается выше, чем уровень обслуживания, обеспечиваемый квалифицированными поверенными, потому что интерны получают специализированные знания, необходимые для успешного ведения уголовных дел и дел бедных клиентов.
Помимо юридических клиник, финансируемых Советом по юридической помощи, юридические клиники работают в большинстве университетов страны. Их возглавляют практикующие поверенные или адвокаты, а средства для оплаты таких руководителей предоставляет Фонд адвокатской верности6 . Критерии малообеспеченности здесь не так строги, как те, что применяются Советом по юридической помощи. Представительство клиентов обеспечивается в нижестоящих и высших судах (если в клинике работает адвокат) как по уголовным, так и по гражданским делам. В 1985 году были разработаны правила студенческой практики, которые позволили бы студентам последнего курса, прикрепленным к юридическим клиникам, представлять в районных судах малообеспеченных обвиняемых по уголовным делам.
В последнее время некоторые клиники при университетах заключили договоры о сотрудничестве с Советом, что позволит им регулярно получать компенсацию за предоставляемые услуги. При заключении договоров о сотрудничестве предъявляются строгие требования, например, организация должна иметь “убедительный послужной список деятельности в области права общественных интересов и эффективного обслуживания населения”.
Создание демократической правовой системы и рост государственного финансирования юридической помощи должны были бы снять часть нагрузки с юридических клиник. В действительности произошло обратное, так как Совет по юридической помощи сократил расходы на гражданские дела, а перед государством встали новые задачи по обеспечению социальных и экономических прав граждан. Независимые клиники в настоящее время признаются неотъемлемой частью национальной системы предоставления юридической помощи.

Юридические центры (“универсальные предприятия по оказанию юридической помощи”)

В таких центрах объединены под одной крышей различные составляющие общей схемы юридической помощи: адвокаты, предоставляющие юридическую помощь, государственные защитники, персонал юридических клиник (директора, профессиональные ассистенты и кандидаты в поверенные или интерны), непрофессиональные юристы, административные помощники и администраторы. Директора и профессиональные ассистенты ведут уголовные дела в региональных и высших судах; кандидаты в поверенные работают по уголовным и гражданским делам в районных судах; непрофессиональные юристы помогают проводить первоначальное тестирование клиентов. Клиенты получают полный спектр услуг, от юридических советов и консультаций до представительства в судах вышестоящих инстанций. Затраты на работу юридических центров значительно ниже, чем расходы на систему направлений частным адвокатам. Концепция “универсального предприятия” хорошо работает в крупных городах.

Соглашения о сотрудничестве с частными специализированными юридическими фирмами

Частные специализированные юридические фирмы, занимающиеся вопросами права общественных интересов, играют важную роль в предоставлении юридических услуг для малообеспеченных слоев населения. Самым лучшим примером южноафриканской частной специализированной юридической фирмы является Центр правовой информации [Legal Resources Centre – LRC]. LRC был создан в Йоханнесбурге в 1979 году, а в настоящее время работают шесть таких центров. Центр оказывает практическую помощь отдельным лицам и сообществам, которые не могут получить профессиональную консультацию. Кроме того, он сотрудничает с многочисленными консультативными центрами, в которых работают непрофессиональные юристы. В настоящее время основное внимание уделяется двум программам. Программа защиты конституционных прав охватывает такие вопросы, как доступ к правосудию, гендерное равенство, права детей, осуществление социально-экономических прав – на медицинское обслуживание, образование, жилье и воду. Программа по земельным вопросам, жилищному строительству и развитию включает восстановление в правах собственников городских и сельских земельных участков, перераспределение земельных участков, обеспечение права собственности на городские и сельские земли, жилищное строительство, реформу закона о земле и развитие городских и сельских земельных участков. Важной частью программы LRC является обучение непрофессиональных и профессиональных юристов.

Соглашения о сотрудничестве с пара-юридическими (непрофессиональными) консультативными организациями

Непрофессиональные консультативные офисы существуют во многих странах мира. Иногда пара-юристы – это квалифицированные работники, получающие заработную плату, в других случаях это добровольцы. Некоторые тесно сотрудничают с адвокатами, в то время как другие действуют совершенно независимо. В большинстве случаев они напрямую контактируют с представителями тех слоев общества, которые обслуживают, поэтому обеспечивают ценные контакты для служб, предоставляющих юридическую помощь. Многие из них и сами обеспечивают доступ к правосудию, информируют людей об их правах, учат пользоваться правами, а также обучают непрофессионалов давать советы и консультации. Они работают и в городах, и в сельской местности. Непрофессиональные организации предоставляют услуги разных уровней – в густонаселенных городских районах существуют офисы, занимающиеся исключительно консультациями, но имеются и такие организации, которые предоставляют весь спектр юридических услуг.
Обучение непрофессионалов варьируется от формального, после которого можно пройти курс для получения диплома, до приобретения практического опыта непосредственно в процессе работы. Некоторые наиболее опытные сотрудники консультативных офисов имеют связи с такими организациями, как Центр правовой информации, другие пользуются бесплатной помощью практикующих частных адвокатов. Большинство консультативных офисов предлагают, в основном, консультации, которых очень часто оказывается достаточно для решения проблемы. Многие офисы накопили большой опыт в конкретных областях права, например, в таких, как проблемы, связанные с пенсиями, пособиями по безработице, незаконными увольнениями и т.п. Если проблему невозможно решить в консультативном офисе, заинтересованную сторону обычно направляют в офисы Совета по юридической помощи или в дружественную юридическую фирму. Непрофессионалы также работают в новых юридических центрах Совета и в рамках соглашений о сотрудничестве. Национальный пара-юридический институт помогает более чем 350 непрофессиональным консультативным офисам в обучении персонала и привлечении финансирования и изучает возможные процедуры аккредитации для пара-юридических фирм.
Непрофессионалы находятся на передней линии – там, где сообщества впервые контактируют с законом. Непрофессиональные консультативные офисы могут играть важную роль в первоначальной проверке жалоб и направлении потенциальных клиентов в службы юридической помощи, где работают профессиональные адвокаты.
Впрочем, многие авторы отмечают, что успехи и неудачи систем бесплатной юридической помощи зависят не столько от достоинств и недостатков моделей, сколько от реальной независимости системы и от добросовестности и гражданской позиции юридического сообщества и его членов. Но это уже совсем другая история.

Телефон: 8 (916) 737-64-23
E-mail: kaluginsergeev@gmail.com